如国有企业出现应评估而未进行评估的行为，既可能造成国有资产流失（主要表现为低价出让和高价收购），但也可能未实质造成国有资产流失，而只是一种程序违规，但无论如何，未按规定评估都是一种不合规的行为，其主要后果可从如下两个方面分析：

首先，就国有企业相关人员责任而言，其行为构成经营投资违规将受到国资监管追责，由此给国有企业造成损失的，还应承担赔偿责任。此外，情节严重的，还可能构成徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪并承担刑事责任。

其次，对与评估相关的经济行为效力而言，12号令第二十七条规定，应当进行资产评估而未进行评估，由国有资产监督管理机构通报批评并责令改正，必要时可依法向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效。而1992年出台的《国有资产评估管理办法施行细则》第十条则直接规定，对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，该经济行为无效。但是，对常见资产交易合同而言，无论是原《合同法》还是现《民法典》，认定交易合同行为无效都需要符合严格的条件，而前述两个国资监管机构出台的规定均层级较低且并非法律、行政法规，故难以直接作为认定经济行为效力的依据。

对此，司法实践存在争议，最高人民法院的观点前后也不一致，一部分裁判观点认为，未按规定评估的资产交易合同有效，理由主要是其未违反法律、行政法规级别的效力性强制性规定，如“最高人民法院（2013）民申字第2119号”、“最高人民法院（2014）民申字第304号”、“（2017）粤民终2966号”等案件。另一部分裁判观点认为，未按规定评估的资产交易合同无效，如“最高人民法院（2013）民申字第1301号”、“最高人民法院（2008）民申字第461号”等案。

其中，“（2013）民申字第2119号”一案中法院认为：国有资产未经评估，不一定就贱卖，也可能实际转让价格高于实际价值。由于无效的合同自始没有法律效力，无法追认，在某些情形下，反倒对国有资产保护不利，还可能导致受让人在资产贬值后据此恶意抗辩，违背诚实信用原则，就会危及交易安全和交易秩序。如果出现国有资产占有单位与他人恶意串通，故意压低资产转让价格的情形，则可按照合同法第五十二条的规定，以恶意串通，损害国家利益为由认定合同无效，同样能达到保护国有资产的目的。

对上述观点，笔者认为，在商事活动中，国有资产交易原则上应进行评估是众所周知的常识，故国有企业的交易对手理应负有注意义务，因为一旦双方绕过评估而径行交易，往往背后存在着利益输送甚至恶意串通，基本不存在什么善意的将“实际转让价格高于实际价值”的情况，也就是说，不评估的行为导致国有资产流失风险的概率要大得多，何况资产的价值随着基准日的变化而变化，所谓“实际转让价格高于实际价值”的证明难度会随着时间推移不断增大，进而要在后续诉讼中证明交易双方存在“恶意串通”更为困难，并不利于国有资产的有效保护。

综上，在进行资产评估也可能存在虚假、作弊的严峻现实情况下，除有明确豁免规定外，资产评估应做尽做就是国有资产管理必须守住的底线，故从维护交易安全、秩序与防范国有资产流失的平衡角度，可参考公司对外担保效力的认定规则，未来宜在法律、行政法规层面直接明确未按规定评估的资产交易合同无效，但受让方证明其尽到一般注意义务或属于善意的除外，如受让人已要求国有企业提供国有企业同级国资监管部门的批复，明确可不进行评估的。 

摘自国浩律师事务所，作者：刘小进  杨威